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中國特色社會主義法律體系視角下的地方立法
2011-02-16 10:11

(一)制定“先行先試”型法規,為改革開放探索新規,為國家立法積累經驗

早在1978年11月召開的為黨的十一屆三中全會作準備的中央工作會議上,鄧小平同志在《解放思想,實事求是,團結一致向前看》的講話中就明確提出,“有的法規地方可以先試搞,然后經過總結提高,制定全國通行的法律”。1993年7月,喬石同志在常委會第二次會議閉幕講話中指出,“地方人大立法是全國人大及其常委會立法的重要補充。地方人大及其常委會也要抓緊制定有關市場經濟方面的地方性法規。特別是一些改革開放搞得比較早的地方,積累的經驗比較多,應當先行一步,成為經濟立法的試驗區,為制定法律提供經驗。2003年10月,吳邦國委員長在“加強立法工作,提高立法質量,為形成中國特色社會主義法律體系而奮斗”的講話中指出,“改革開放和現代化建設中會遇到許多新情況、新問題,一下子都用法律來規范還不具備條件,有的可以先制定行政法規或地方性法規,待取得經驗、條件成熟時再制定法律。”

改革開放推動了我國經濟社會的發展,為地方人大立法提供了舞臺。在改革發展的各個時期,地方人大針對本地經濟社會發展中出現的新情況、新問題,通過制定“先行先試”型法規,發揮先行一步作用,不僅為本地的改革開放和現代化建設提供了有力的法制保障,同時也為國家立法摸索道路、積累經驗。從改革開放起步到20世紀九十年代初,一些經濟社會發展走在全國前列的地方,在國家尚未立法的領域和方面,大力開展先行性、試驗性立法。比如,1980年出臺的《廣東省經濟特區條例》是這一時期經濟特區立法最重要的成果,為廣東省三個經濟特區的建設提供了有力的法制保障。1987年底制定的《深圳經濟特區土地管理條例》,明確規定了國有土地實行有償使用和有償轉讓制度。又如,黑龍江省作為國家重要農業基地,1984年省人大常委會在全國率先制定了第一部農作物種子管理條例,對農作物種子選育推廣工作進行了規范。再如,1991年上海市人大常委會制定的《上海市外商投資企業清算條例》是我國第一部清算法規,在引進外資工作中發揮了重要作用。1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標后,地方立法的重點是為建立社會主義市場經濟體制提供法律支撐。比如,廣東省人大及其常委會承擔起“立法試驗田”的重任,1993年出臺了我國第一部調整市場主體關系的省級地方性法規——《廣東省公司條例》,對于規范有限責任公司和股份有限公司的組織和經營發揮了重要作用。又如,上海市人大常委會僅在1995-1997年的三年間就制定了39部地方性法規,對反不正當競爭、技術市場規范、價格管理、外商投資企業審批、人才流動等方面進行制度規范,其中不少新的制度設計為國家相關法律的出臺積累了經驗。20世紀末期以來,我國立法工作進入全面構建中國特色社會主義法律體系的新階段,地方人大繼續發揮先行性立法功能,在推動科學發展、促進和諧社會建設方面制定了許多重要法規,為國家層面立法提供了借鑒。比如,浙江省人大常委會率先出臺《浙江省農民專業合作社條例》,首次明確了農民專業合作社生產經營的法律地位,促進了農民專業合作社的健康發展。又如,江蘇省南京市人大常委會通過的《南京市城鄉居民最低生活保障條例》,是我國第一部關于公民最低生活保障的地方性法規。再如,在勞動合同法出臺之前,已有山東、江蘇、安徽、寧夏等地方人大常委會出臺了當地的勞動合同條例,其中許多經實踐證明行之有效的內容,被吸納到勞動合同法中。

(二)制定體現地方特色的法規,為地方經濟社會發展以及社會穩定提供有力的法制保障

吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告和重要講話中多次指出,對一些地方事務和具有民族地區特點的事項,可依法制定地方性法規或自治條例、單行條例進行規范。

“有特色”是地方立法的靈魂,能否體現地方特色是衡量一部地方法規質量高低的標準之一。地方立法的重要任務之一,就是因地制宜,針對中央不可能立法的地方性事務,制定特色法規創造性地解決應由地方自己解決的問題。這一類法規是對國家法律、行政法規的補充,充分體現本地經濟水平、地理資源、歷史傳統、法制環境、人文背景、民情風俗等狀況,重點解決地方經濟、社會發展中無法可依的問題,有較強的針對性和實用性。多年來,各地人大及其常委會立足本地實際,堅持走有特色立法之路,使地方特色法規成為中國特色社會主義法律體系中一道亮麗的風景線。

各地制定的體現地方特色的地方性法規、自治條例、單行條例范圍十分廣泛,下面列舉幾個方面的內容。一是為保護本地獨特的自然資源、生態環境、歷史文化遺產而專門立法。如,河南省人大常委會為科學保護、合理利用開封城墻,專門制定《開封城墻保護條例》。山東省人大常委會出臺《泰山風景名勝區保護管理條例》,以立法形式對舉世聞名的泰山加強保護管理。二是為解決本地經濟社會發展中面臨的特殊問題而專門立法。如,海南省人大常委會通過《關于加快處置海南經濟特區停緩建工程的決定》,有效推動了房地產泡沫后遺癥問題的處理。重慶市人大常委會制定《重慶市長江三峽庫區流域水污染防治條例》,在探索長江流域環境保護立法上有了新的突破。三是為保障本地承辦國際性的重大體育、展覽等活動而專門立法。如,2007年北京市人大常委會通過了《北京市人民代表大會常務委員會關于為順利籌備和成功舉辦奧運會進一步加強法治環境建設的決議》,為2008年北京奧運會保駕護航。為保障2010年上海世博會籌辦工作的順利開展,上海市人大常委會在2008年通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》。四是為尊重和保障民族自治地方政治、經濟、社會、文化、宗教、衛生等方面事務的特色而專門立法,如,寧夏人大常委會為尊重和保障回族的飲食習慣,制定了清真食品管理條例。內蒙人大常委會為保護和傳承少數民族語言文字,制定了自治區蒙古語言文字工作條例。

(三)制定與國家法律相配套的實施性法規,保證國家法律在地方得到有效實施

1996年2月,江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上發表講話,指出:“我們的法制建設也必然是一個不斷深化、加強、健全、完善的過程,不可能畢其功于一役。有了新情況、新問題、新經驗,經過研究和總結,就要適時地制定新的有關法律法規。……為了保障各種基本法律法規順利實施,必須在積累實踐經驗的基礎上,搞出實施的具體條例來。沒有各種條例,基本法律法規的貫徹落實就會遇到許多困難。”2001年10月,李鵬同志在地方人大貫徹立法法工作會議上發表講話,指出:“地方立法不能與法律沖突,這是中國穩定發展、國家統一、民族團結的重要保證。改革開放進程中有很多新生事物,要求地方人大開拓性地進行工作,執行國家法律要結合地方實際制定細則,在不違反法律的前提下制定地方性法規。”

我國地域廣闊,各地情況千差萬別,發展不平衡,國家立法不可能把各種情況都規定進去,有的只能作出原則性規定。為了使法律適應本地的具體情況,需要地方人大在維護國家法制統一的前提下,從本地實際出發,進行實施性立法,與上位法相呼應、相配套。在地方性法規中,實施性法規占據絕對的數量優勢。據初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委會制定的現行有效的地方性法規,約有50%以上屬于實施性立法;而少數地方,如地處經濟特區的深圳市等,約有1/3的地方性法規屬于實施性立法。

近些年來,許多地方人大在實施性立法中,特別注意不過多照抄照搬國家法律的規定,搞“大而全”、“小而全”的重復立法。而是在堅持“不抵觸”的前提下,根據地方實際,細化、補充、完善國家法律的規定,增加程序性內容。在確定法規調整對象、內容、體例時,不片面追求完整,只要求能解決問題,“成熟幾條搞幾條,有幾條搞幾條”。如,《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》只有10條,但對道路交通安全法第七十六條規定的較為原則的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化,具有較強的操作性。安徽省人大常委會制定的實施產品質量法若干規定不分章節,僅有12條,既簡明、又便于操作。遼寧省人大常委會出臺的實施國家語言文字法規定,也是不設章節,只有15條,只對語言文字工作的執法主體及職責、黨政機關、新聞媒體、企業和服務行業、各類教育機構等語言文字的應用做出明確規定,針對性很強。

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